亚太经合组织领导人非正式会议(APEC),已在岘港闭幕。一年一度的领导人峰会是东半球最受关注的国际政治事件。峰会俨然是媒体眼中的“外交盛宴”,似乎领导人的每个眼神手势都能万千解读。
“峰会”这个词,来自温斯顿·丘吉尔。从北大西洋军舰上的英美首脑会面,到日后雅尔塔、波茨坦的“三巨头会议”,各种峰会改变了一代人的世界。正因如此,丘吉尔对峰会的政治作用总是倍加夸赞。
然而,对职业外交官来说,峰会多少让人“头大”。15世纪职业外交官科米纳回忆:国王们搞好关系的诀窍是“不见面”,他们往往没有从事外交的经历,又读了太多褒己贬他的报告,显得“不专业加任性”。现代社会,美国国务院外交官最发愁的事情是总统邀请来访首脑到玫瑰园散步,因为无从知晓总统说什么,又会被理解成什么。
举个例子。威尔逊总统拒绝外交团队的传统“操典”,在巴黎“单刀赴会”,要永久解决人类和平大命题,结果鸡蛋撞上石头。张伯伦首相战前造访希特勒,“给一代人带来和平”,结果只证明希特勒骗术高超。
当代外交同样如此。佐藤荣作首相访美,听到尼克松准备交还冲绳岛提议十分兴奋,当即“投桃报李”,表示将限制日本对美纺织品出口。如果不是面对面,佐藤可能永远不会这样承诺,因为他无权自主决定。话说出去了,佐藤回国后兑现不了,日美关系因此受到严重打击。
不仅如此,规格和礼仪决定了峰会效率并不算高。曾在尼克松—基辛格时代担任美国副国务卿的乔治·鲍尔回忆,美苏领导人峰会见面10小时,饭局4小时,去除互相开玩笑或冷嘲热讽,砍掉翻译传话,真正谈话只有2小时。
尽管如此,峰会在当代外交中的地位越来越独立。事实上,已经没有哪个国家首脑把外交事务完全放权给外交部长。1998年,七国集团伯明翰峰会上,布莱尔第一次把外长和财长会议剥离,真正进入“峰会时代”。
峰会之所以受欢迎,源自卢梭所说的“剧场效应”。峰会期间,各国民众都会产生“带入感”,倾向于把首脑看成自己的代表,只要坐在一起,就能把酒言欢,越谈越嗨。正因如此,西方政府首脑往往利用峰会吸引选民:我在做事,而且还具备相当的国际地位。
既然峰会已成为流行趋势,官员们在首脑串门前会尽可能做好准备,因此有了专门的协调人。学者们称他们为“Sherpas”,也就是喜马拉雅山麓的夏尔巴人登山向导。
协调人是“兼职”,一般是政府各部门工作人员。八国集团首脑峰会的协调人往往来自外交和财政系统,在法国、英国、意大利和日本,往往是根据首脑个人关系远近来确定人选,其他国家则看中在官场的资深程度。峰会前,协调人会进行多轮磋商,久而久之,他们之间相互熟识,形成小圈子,相比不同国家的职能部门,沟通更加顺畅。
协调人的主要工作是“内容建设”。一般来讲包括三个方面:先前峰会涉及议题取得了哪些重要进展?是不是要向国内部门施压,以推进工作层面谈判在峰会前后达成协议?要不要起草文本以供首脑们最后签署?
当然,这并不意味着峰会的议程和内容完全由这些协调人决定。峰会是最受世界关注的焦点,很多领导人愿意在这个舞台上主动“加戏”。比如,克林顿曾在七国集团峰会上要求讨论就业问题；七国集团热那亚峰会上,七国首脑和非洲领导人吃了顿饭,然后就坚持改变事先准备的关于非洲事务的声明文本。
同时,首脑们还倾向于体现创新性,愿意给峰会增加时髦的新议题,但旧议题往往不是几次峰会能解决的,所以峰会议程呈现不断增加状态,很少删减。
不过,尽管协调人在“内容建设”上不掌握主动,他们仍有“特殊权力”。
他们了解首脑面临的政治压力,探寻在首脑层面推动协议的办法；同时,他们从首脑那里获得授权,推动官僚机构实现“不可能的任务”。1999年西雅图世贸组织会议分歧满满,但面对2001年七国集团峰会的压力,多哈协议很快出炉。
另外,协调人处于统筹地位,容易发现议题之间的联系。2002年七国集团峰会前,美国反对减债,导致减债谈判无法继续。而协调人在峰会准备过程中发现,美国可以通过承诺减债,推动其他国家支持美国集体出资销毁原苏联化学武器的主张,于是小布什在峰会上大笔一挥,承诺减债10亿美元。因此,协调人这个“大佬”是峰会的支点,既承上,又启下。
这样看来,峰会并不是“外交人格化”那么简单,背后还有着一系列复杂的逻辑和程序。在我们观察峰会的同时,这些是可以了解的“知识点”。（宿亮）
