美国的“中央国有企业”情况介绍

美国现行法律制度和行政管理制度中没有“国有企业”的概念和统一定义，各级政府对商业行为干预较少，高度依赖市场化体系。美国公司的设立由各州制订法律实施，联邦层面没有《公司法》，联邦仅有20多家类似“中央国有企业”的机构或公司，分别称为联邦政府公司（FederalGovernment Corporation）和政府资助企业（GSE，Government-Sponsored Enterprises）。二者最显著的差别在于：联邦政府公司是政府的一部分，员工属于联邦雇员，这类公司包括美国邮政署、进出口银行等17家机构；而政府资助企业为私有企业，雇员工资由企业支出，这类公司包括房利美和房地美等5家公司。无论是联邦政府公司还是政府资助企业，它们仅在市场化方式不适宜或无效的情况下组建，同时与私营领域的公司竞争很少或根本不存在竞争。

一、美国联邦政府公司

美国的联邦政府公司是由国会单独通过法律成立的，这使得各个公司在法律结构、组织结构及公司治理结构上形式各异。《美国法典》第5编（Title 5 103）将政府公司（Government Corporation）定义为“由美国政府拥有或控制的公司”；《1945年政府公司控制法案》（Government Corporation Control Act of 1945）则将政府公司界定为“政府拥有股份或全资拥有的公司”，但该法没有规定政府公司的组建程序，也没有说明政府公司的构成要件，只是在法律中列出了28家纳入管理的公司清单，这与各州的《公司法》差异巨大。除《1945年政府公司控制法案》列出的公司清单外，美国也有其它的类似政府公司清单，但各清单因编制者对政府公司的定义不同而各异，其涵盖范围既包括美国邮政（USPC）、联邦存款保险公司（FDIC）等大型企业，也包括财政部下辖的联邦融资银行（Federal Financing Bank）、司法部下辖的联邦监狱产业公司（FederalPrison Industries）等小型专业性公司。美国现有17家联邦政府公司，详见附件1。

联邦政府公司是国会为执行公共目标而成立的联邦政府机构，其主要任务是提供市场化导向的产品或服务，并实现自身收支平衡。《1945年政府公司控制法案》对联邦政府公司的预算、审计、债务管理、吸储业务等进行了规定。由于提供商品和服务能给其带来收入，联邦政府公司不受行政管理部门的预算规定约束，但该法案要求政府全资拥有的公司向总统提交“商业型预算”，总统评估修改后，提交国会批准并监督。美国行政管理部门不负责对联邦政府公司进行监督，参众两院也没有统一的委员会负责监督所有联邦政府公司，各公司由其所属领域的专门委员会负责监督。

二、政府资助企业

政府资助企业的法律权力、组织结构和运作方式各有不同，由其当初成立的法律和相关许可所决定。但所有政府资助企业具有的共性是：属于私营部门拥有的金融机构、业务领域竞争较小、所有活动须限定在国会颁布的许可范围之内，此外，国会批准其成立本身即为其债务提供了一种隐性的联邦担保。

政府资助企业是特殊的盈利性金融实体，它们不是银行，不是信用合作社，也不是存贷款协会。除了农场信贷系统下的银行外，政府资助企业不直接借钱给公众。国会建立政府资助企业是为了改善资本市场的效率，克服市场不完善，提供资本市场流动性，使资本从供应者轻松流入具有较高贷款需求的领域。出于此目的，政府资助企业发行资本股票和长期及短期债务契约、住房抵押贷款支持证券（MBS）、购买抵押贷款并置于其自身债券投资组合中，并对其提供的担保及其他服务收费。政府赋予它们完全私有公司所不具备的一些收益及特权，另一方面，也限定了政府资助企业的业务活动范围，并要求它们支持某些特定的公共政策目标。

美国目前共有5家政府资助企业。其中三家为投资者所有，分别为联邦国民抵押贷款协会（即房利美，Federal National Mortgage Association，Fannie Mae）、联邦住房贷款抵押公司（即房地美，Federal Home Loan MortgageCorporation，Freddie Mac）和联邦农业按揭公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation，FarmerMac）；另外两家为借款人合作所有，分别是联邦家庭贷款银行系统（Federal Home Loan BankSystem）和农场信贷系统（Farm Credit System）。房利美和房地美从2008年起受美国政府托管，二者约80%的股份在美政府手中，这两家政府资助企业实际上已不再按普通商业模式经营。

三、政府资助企业与联邦政府公司的区别

联邦政府公司属于美国政府内的专业行政机构（agency），而政府资助企业是政府执行机构（instrumentality），这一区别在法律和行政管理上都很重要，决定着联邦政府的控制方式。

按照《美国法典》第5编第一部分的定义，联邦政府公司所属的专业行政机构直接按联邦管理序列进行管理。因此，行政机构受《美国法典》中相关法律法规管理，除非在其成立许可中有所豁免。与其他行政机构一样，联邦政府公司需由联邦任命其高级官员，通常还须参议院批准；同时还须遵守公务员法和联邦采购法，并接受联邦预算管理及其他联邦直接管理的规定。

而政府资助企业所属的执行机构是私人拥有的机构，不受任何联邦管理雇员法律法规的约束，除非在其成立许可中言明，这也为其提供了运营上的额外灵活性。在成立许可中，执行机构可以在政府权限之内被赋予有限特权，例如免除州和地方税等，但执行机构自己不可更改许可证约束的相关业务。

四、政府托管下的房利美与房地美

房利美和房地美（以下简称“两房”）是美国最大的两家政府资助企业，其商业模式也基本上就是美国政府资助企业的整体情况。

（一）“两房”的发展历史

房利美成立于1938年，是国会应对大萧条措施的一部分，当时属联邦机构。1954年，房利美重组为混合所有制公司，部分归政府所有。1968年，国会立法要求政府销售其拥有的房利美股份，1970年，房利美转变为私人股东拥有的公司。房利美是世界上最大的非银行类金融机构，它对美国银行系统提供了巨额流动性，其债券信誉和规模仅次于美国财政部发行的国债。

房地美成立于1970年，由《紧急住房金融法案》（Emergency Home Finance Act）授权成立，其创建目的是为了促进与房利美的竞争。1989年，房地美被私有化为股份公司。

（二）“两房”的商业模式

“两房”拥有相同的商业模式：融资方面，由于市场认为“两房”具有联邦政府的隐性担保，所以他们可在市场发行具有极高信用评级的机构债进行融资；在投资角度，“两房”从贷款商（商业银行或其他存款性金融机构）那里购买住房抵押贷款债权，或者将其作为资产组合中的一部分，或者把债权打包后实施证券化，发行住房抵押贷款支持证券（MBS）出售给美国及全球投资者。

房利美和房地美开展的业务是美国住房政策的重要组成部分，承担着相同的社会责任。“两房”的成立许可规定了五项目的：保持二级住宅抵押贷款市场的稳定性；对资本市场做出“正确”反应；增加抵押贷款流动性，包括向中低收入家庭提供抵押贷款信贷；在美国全国推动抵押贷款信贷；以有序方式管理联邦拥有的抵押贷款投资，尽力不对住宅抵押贷款市场产生负面影响，确保联邦政府损失最小。

为方便“两房”购买中低收入者的抵押贷款，国会立法规定，“两房”发行债务证券的利息免于支付州和地方所得税；在必要情况下，可享受财政部为每家公司拨付的22.5亿美元信贷支持；无须在美国证券交易委员会对其证券进行注册；由FDIC担保的银行可对“两房”证券进行投资，且不受一般情况下对股份制公司投资的限制。除去这些利益，“两房”实际上获得的最大优惠是联邦政府提供的隐性担保，外界普遍认为它们不可能破产或违约，因为政府将永远为它们托底。这些因素使得“两房”比其他竞争者融资成本更低，因此更具竞争力。多年来，美国住房抵押贷款二级市场形成的格局是，“两房”控制常规抵押贷款证券，其他私营机构主攻41.7万美元以上的大额抵押贷款证券。“两房”是美国房地产市场的支柱，其担保或购买的房地产抵押贷款长期占美国房地产市场一半以上，次贷危机以来更是达到80%以上。

“两房”在美国住房抵押贷款市场发挥了重要作用。通过向银行购买住房抵押贷款债权，释放银行的现金流，使银行能够再发放新的贷款，而贷款商资金流动加快使其资金成本降低，进而也降低了抵押贷款利率，使全美借款买房用户尤其是中低收入借贷者受益。美国的住房拥有者比率从1990年的64%上升到2004年的最高点69.2%，2014年3季度的住房拥有者比率为64.4%。

“两房”既担负着优化中低收入者住房条件的公共使命，又要为股东创造高利润，这种双重职能具有一定矛盾性。2003年，美联储一位研究人员指出，“两房”与政府的紧密关系给其股东和购房者带来了价值1490亿美元的总补贴，但其中53%约790亿美元的收益归“两房”少数股东，而众多购房者享受到的实惠仅占47%。

（三）“两房”被政府接管及股票退市

虽然在“两房”的投资组合中完全不含任何次级贷款，但随着次贷危机将信贷风险从次贷市场扩展至整个抵押贷款市场，“两房”从2007年起开始遭遇连续巨额亏损。美国政府迅速对“两房”施以援手，把原来的隐性担保完全显性化。

2008年国会出台《住房与经济复苏法案》（HERA），成立了对“两房”新的独立监管机构联邦住房金融署（FHFA），并允许美国财政部购买“两房”债务。2008年9月6日，FHFA将“两房”置于联邦托管状态，以避免住房金融市场崩溃及更大风险。FHFA表示，政府托管是为了保证公司金融基础稳健，如果“两房”财务状况变得安全且具有偿付能力，则政府托管将会结束，“两房”将重由股东控制。

9月7日，财政部与“两房”达成《优先股票购买协议》（PSPA），在两公司各购买1000亿美元的优先股。2009年5月，财政部将购买金额提高到2000亿美元。目前，房利美和房地美可在各自2337亿美元和2118亿美元的累计融资限额内向财政部申请注资。截至2013年底，在PSPA项下，财政部共购买了“两房”1874亿美元的优先股。 “两房”须在每季度末向财政部上交其全部利润作为股息，截至2014年三季度末，“两房”共向财政部支付了2186亿美元的优先股股息。

此外，美国政府的救助行动还包括购买“两房”的抵押贷款支持证券（MBS）。截至2014年8月底，美联储和财政部持有的“两房”抵押贷款支持证券达到1.55万亿美元，占“两房”资产总量的29%，是“两房”债券的最大持有人，其中美联储购买的“两房”MBS约为1.33万亿美元。

美国政府对“两房”的迅速救助，至少出于三点考虑：首先，由于“两房”在美国住房市场中的重要作用和公共责任，若让其自生自灭将损害美国的整个抵押贷款市场和房地产金融业；其次，“两房”牵扯面甚广，投资来源中不仅有美国国内商业银行和各类基金，还包括全球许多国家的央行，若对其置之不理，将为全球金融及经济运行带来系统性灾难；第三，如果放任“两房”破产违约，将大大损害美国机构债的国际信誉，而美国政府不想让其产生蝴蝶效应。

由于“两房”股价长期低于1美元，FHFA宣布“两房”股票于2010年7月7日退市，退市后“两房”股票在场外市场继续交易。但另一方面，股票退市并未影响“两房”的债券表现，美国政府仍将履行为“两房”注资、为其补充资本金的法律合约，“两房”的普通机构债券至今仍然保持着AAA的最高信用评级，而“两房”的MBS由于具有“两房”的信用及抵押资金池的双重保证，更是不受影响。

（五）“两房”的地位恐难撼动

有国会议员批评财政部和美联储对“两房”的救助，认为这是用纳税人的钱补贴“两房”的股东与债权人。长期以来，关于“两房”地位与角色的争论从未停止，包括如何改变“两房”的经营方式，甚至“两房”是否还应继续存在等。但鉴于其承担的社会公共角色，以及国会中各种经济、政治考量的博弈，“两房”在美国房地产信贷市场中的地位恐怕很难撼动。

附件1：美国17家联邦政府公司

1.商品信贷公司（Commodity CreditCorporation），1933年在特拉华注册成立，1948年根据《1948年商品信贷公司法案》转化为全资政府公司。主要职能是稳定、支持和保护国内农场的收入与农产品价格，同时协助维护大宗农产品的充足供应与有序流通。

2.进出口银行（Export-Import Bank），1934年成立，联邦出口信贷机构。

3.联邦作物保险公司（Federal CropInsurance Corporation）,1938年成立，全资政府公司，由农业部风险管理局管理，主要负责为美国农场和农业企业提供联邦农作物保险项目。

4.联邦存款保险公司（Federal DepositInsurance Corporation），1933年根据《格拉斯－斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act）成立，为商业银行储蓄客户提供存款保险服务。目前为每家银行每个存款人普通帐户最高保险额为25万美元，个人退休账户最高保险额为25万美元。

5.联邦融资银行（Federal Financing Bank）,1973年成立，全资政府公司，由财政部负责监督，主要负责为联邦机构融资，以提供联邦政府融资效率，降低融资成本。

6.联邦监狱产业公司（Federal PrisonIndustries），全资政府公司，1934年成立，主要职能是为联邦监狱局囚犯提供有偿就业，并为其提供一定技能培训，生产的产品和服务主要为联邦政府使用，与私营企业竞争较小。

7.融资公司（Financing Corporation），1987年根据《竞争平等银行法案》（Competitive EqualityBanking Act）成立，政府拥有部分股份，其唯一职责是处理联邦储蓄和贷款保险公司（FederalSavings and Loan Insurance Corporation）的不良资产与债务，为其提供再融资。1991年以来，发行新债的职能终止，现存债务将于2017-2019年到期。

8.政府国民抵押贷款协会（吉利美）（GovernmentNational Mortgage Association, Ginnie Mae），1968年成立，政府全资公司，主要职责是购买银行发放的住房抵押贷款，设计出结构性产品的过手证券（Pass Through）后再打包出售，为房地产市场提供流动性。吉利美与“两房”共同构成美国房地产市场的支柱。

9.国家铁路乘客运输公司（National RailroadPassenger Corporation，AMTRAK），根据1970年《铁路乘客服务法》（Rail Passenger Service Act of1970）成立,负责城市间铁路乘客运输。

10.海外私人投资公司（Overseas PrivateInvestment Corporation），根据1964年《对外援助法》成立，主要职责是协助美国对发展中国家进行私人投资，为投资者提供融资、贷款担保、政治风险保险等。

11.退休金收益担保公司（Pension BenefitGuaranty Corporation）,根据1974年《员工退休收入安全法》（Employee Retirement Income Security Act）成立，主要为企业的退休金计划提供担保，保证退休职工能获得预期的退休金收益。

12.旧金山要塞信托（Presidio Trust of SanFrancisco），1996年成立，主要负责管理旧金山要塞公园所属的内陆部分。

13.重组融资公司（Resolution FundingCorporation）,1989年根据《金融机构改革、复苏、执法法案》（Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act）成立，主要负责为重组信托公司（Resolution Trust Corporation）筹措资金。 

14.圣劳伦斯航道发展公司（Saint LawrenceSeaway Development Corporation），政府全资，1954年成立，负责管理圣劳伦斯河出海的海路运输的安全与有效运转。

15.田纳西山谷管理局（Tennessee ValleyAuthority），1933年成立，主要负责田纳西山谷的发电、洪水控制、导航、土地管理。

16.美国邮政署（United States Postal Service，USPS）的历史最早可追溯至1775年,是少数在美国宪法中提及设立的机构，提供邮政服务。1792年升格为邮政部，1971年，根据《邮政重组法案》（Postal Reorganization Act），邮政部撤销，成为今天的邮政署。

17.威列斯火山口信托（Valles Caldera Trust），2000年成立，主要为了保护威列斯火山口国家保护区。

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责任编辑： 何险峰